人口高齡化與社會福利─社會投資的反思

議題召集人:施世駿教授(國立臺灣大學)

在過去20餘年中,東亞國家的福利制度有長足的進展。台灣作為這個區域的典型個案,更是相關比較研究的焦點。自從政治民主化以後,台都走上福利擴張的道路,具備媲美西方福利國家的所有特質;不但在給付上大幅提高,制度上也涵蓋所有人口群體,成為東亞新興福利國家的代表。在經歷制度完善的階段同時,東亞福利國家卻也開始面臨新的挑戰,主要是內在人口結構的老化,以及外在全球化所帶來的勞動市場結構轉型,以及伴隨而來的新社會風險議題,從而出現制度調適的壓力。
人口老化直接帶來三個問題,第一是勞動力的不足;第二是社會安全體系難以為繼;第三是長期照顧工作的能量不足。導致人口高齡化的原因複雜,除了生活水準提高、醫藥進步讓平均餘命逐步提高之外,另一個重要原因是出生率下降,使得整體人口結構失衡。處於生育年齡的世代選擇少婚少育,說明個人生活形式的多樣化也導致家庭型態變化。如此一來,如何在社會保障體制內真正達到性別平等的要求,便成為社會政策的挑戰。更重要的是如何在成家育子和獨身而終的不同生命歷程抉擇當中,達成社會成員之間負擔的平衡,以鼓勵出生率或至少減慢人口老化的速度。人口高齡化反映舊有的台灣社會結構已經無法面對新的社會情勢,必須在制度面及社會價值面進行根本改變,以因應此一本質的變化。

成果摘要:

一、福利資源的理性重新分配:

       社會投資理念中一個重要的課題是強化社會服務的必要,這點對於台灣福利發展尤其有借鑒意義。目前的發展仍然過於偏重現金給付,特別是在台灣的民主政治邏輯中,發放現金往往成為贏得選票的利器。可是長遠看來現今的台灣社會更需要的是社會服務的增加,包括照顧資源提供、公共設施改善、乃至於整體社會的家庭友善環境建構,這些都說明政府應該強化這方面的挹注。

二、培養後代成為社會的集體財:

       華人社會往往將養兒育女視為個別家庭的責任,尤其女性往往被視為是提供照顧的當然角色。因此在傳統東亞福利國家制度中,幾乎不會著墨家庭政策,更遑論婦女友善的措施。晚近的研究已經指出,如何幫助婦女兼顧就業與家庭,將是影響他們是否願意生育後代的重要因素之一,往往是家庭政策完善的國家,才能看到較高的生育率。這點也具體說明如果還是因循傳統,希望個別家庭尤其是婦女來承擔養兒育女的責任,只會導致超低出生率的後果。我們必須改變思維,協助家庭在養兒育女各方面都獲得支撐,如此才有可能扭轉台灣人口不斷減少的陰暗未來。

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社會福利與長照政策

議題召集人:古允文教授 (國立臺灣大學社會工作學系)

鑒於我國社會面臨國人平均餘命延長、人口出生率下降、人口老化等現象,老年人口比在民國114年預計甚至將攀升至20.1%,達到所謂超高齡社會,其所衍生的高齡、健康、長照問題如何因應將成為國內現階段的當務之急。因此,本議題107年已集結相關領域之專家學者進行數次層級分析 (Analytic Hierarchy Process, AHP) 完成重大議題的提案與排序,以及既有研究計畫的盤點,108年則針對前一年排序的重要議題,設立子議題委員會,進行更細部之規劃,其重點研議方向為:(一) 促進活躍老化。(二) 高齡長照資源規劃。(三) 解決老年經濟安全與財務問題。(四) 重視人口結構變遷與家庭功能。(五) 強化跨部門分工。

研議成果 (建議執行重點):國家、市場、家庭與個人在長照的角色與責任;人口與家庭結構之長期研究與監測;長照資源配置計畫研究;建構長照經濟安全網;老年生活狀況與老人需求調查;政府整合民間、各組織/單位,建立協調溝通的機制或平台。

醫療與福利服務產業化評估研究

議題召集人:古允文教授(國立臺灣大學社會工作學系)

從1980年代之後,福利國家開始一連串的功能與治理轉型,從傳統的官僚體系的公共行政引進新公共管理(new public management)的理念與治理模式,而開始將公共服務與福利服務開始私有化(privatization),在此一過程中,不僅將市場機制引進,同時也將企業治理的模式帶入福利服務供給過程中,以期能夠促進公共服務供給的效率、責信、選擇性和公平。福利市場概念,不是單純地將傳統非市場的福利服務供給以純粹市場機制所取代,而是可以視作一種透過自由市場的競爭機制促進福利服務產業化。因此本計畫的重點包括:
1. 從學理上釐清「產業化」與其他相似概念的真實意涵
2. 梳理國內對「產業化」的正反意見
3. 整理鄰近國家(鎖定日本、香港、與大陸)衛福產業化的經驗
4. 舉辦焦點座談,邀請政府官員、學者專家與衛福產業人士,瞭解其看法與意見
5. 評估國內最有可能試行產業化的衛生福利領域
6. 吸收國外經驗,研議衛福產業化的治理模式

成果摘要:

一、以服務生產與多元供給作為產業化概念的核心

       長照服務的提供本身即是一系列生產的過程,牽涉到時間安排、人力分配、服務項目、資源配置、服務輸送等一連串的過程,而臺灣老年社經地位與對服務的期待本來即呈現多元現象,難以使用單一的方式來充分滿足,因此提供了多元部門(家庭、社區、營利、非營利、政府)提供服務的機會,以滿足不同的需求。產業化確實提供營利與市場進入長照服務的管道,但其他管道依然有其存在空間與必要性。

二、消費者的多元與自主選擇才是真正的市場機制

       反對產業化最強烈的呼聲是擔心其引發市場化、商品化與階級化的負面效應,但在市場機制之中價格只是連結服務需求與供給的手段之一,將選擇權回歸到消費者手中有利於產生自由競爭的市場機制。換言之,無論居家化、社區化、機構化都有產業化的空間,服務的提供者也可以是多元的,重點是這些提供者必須提供品質與價格匹配的服務,而消費者可以自主選擇最符合其期待的服務,無法符合消費者期待的服務提供者自然將在競爭中退出市場,將市場留給更好的服務提供者,因此產生淘汰過程,鼓勵更多好的服務提供者進入市場,達到適當的經濟規模。

三、政府聚焦在扮演基本需求保障與市場秩序維持的角色

       社會福利定位與市場需求是很需要討論的議題,其中政府的定位、服務對象的定義要清楚,突顯政府到底要做多少?以及究竟要針對中低收長者還是全部的長者?目前政府只有「有」,還不到「好」。但那些是政府部門要做的,那些是要開放產業去做的,仍有很多討論空間。如何分級、分流、分層,是另一個需要討論的議題。但只要政府能夠做好確保最弱勢者都能得到適當照顧的角色,商品化與階級化的負面效應就能有效降低,也能讓有限的政府資源獲得較佳的運用;對基本保障以上的需求,政府其實可以採更開放的態度,維持好市場秩序即可,例如透過認證確定服務機構的合格與品質,保障消費者的選擇權。