人口高齡化與社會福利─社會投資的反思

議題召集人:施世駿教授(國立臺灣大學)

在過去20餘年中,東亞國家的福利制度有長足的進展。台灣作為這個區域的典型個案,更是相關比較研究的焦點。自從政治民主化以後,台都走上福利擴張的道路,具備媲美西方福利國家的所有特質;不但在給付上大幅提高,制度上也涵蓋所有人口群體,成為東亞新興福利國家的代表。在經歷制度完善的階段同時,東亞福利國家卻也開始面臨新的挑戰,主要是內在人口結構的老化,以及外在全球化所帶來的勞動市場結構轉型,以及伴隨而來的新社會風險議題,從而出現制度調適的壓力。
人口老化直接帶來三個問題,第一是勞動力的不足;第二是社會安全體系難以為繼;第三是長期照顧工作的能量不足。導致人口高齡化的原因複雜,除了生活水準提高、醫藥進步讓平均餘命逐步提高之外,另一個重要原因是出生率下降,使得整體人口結構失衡。處於生育年齡的世代選擇少婚少育,說明個人生活形式的多樣化也導致家庭型態變化。如此一來,如何在社會保障體制內真正達到性別平等的要求,便成為社會政策的挑戰。更重要的是如何在成家育子和獨身而終的不同生命歷程抉擇當中,達成社會成員之間負擔的平衡,以鼓勵出生率或至少減慢人口老化的速度。人口高齡化反映舊有的台灣社會結構已經無法面對新的社會情勢,必須在制度面及社會價值面進行根本改變,以因應此一本質的變化。

成果摘要:

一、福利資源的理性重新分配:

       社會投資理念中一個重要的課題是強化社會服務的必要,這點對於台灣福利發展尤其有借鑒意義。目前的發展仍然過於偏重現金給付,特別是在台灣的民主政治邏輯中,發放現金往往成為贏得選票的利器。可是長遠看來現今的台灣社會更需要的是社會服務的增加,包括照顧資源提供、公共設施改善、乃至於整體社會的家庭友善環境建構,這些都說明政府應該強化這方面的挹注。

二、培養後代成為社會的集體財:

       華人社會往往將養兒育女視為個別家庭的責任,尤其女性往往被視為是提供照顧的當然角色。因此在傳統東亞福利國家制度中,幾乎不會著墨家庭政策,更遑論婦女友善的措施。晚近的研究已經指出,如何幫助婦女兼顧就業與家庭,將是影響他們是否願意生育後代的重要因素之一,往往是家庭政策完善的國家,才能看到較高的生育率。這點也具體說明如果還是因循傳統,希望個別家庭尤其是婦女來承擔養兒育女的責任,只會導致超低出生率的後果。我們必須改變思維,協助家庭在養兒育女各方面都獲得支撐,如此才有可能扭轉台灣人口不斷減少的陰暗未來。

三、關鍵在於性別友善與家庭友善的社會支持:

       儘管對於性別與家庭友善的理念已經廣為人知,在台灣的政策實踐上卻仍舊十分遲緩。除了前述家庭政策欠缺整合之外,社會大眾仍舊沒有意識到對於家庭的支持其實是貫穿社會生活各個層面的事情。舉例而言除了托育公共化的議題之外,包括多數政府官員在內,很少人意識到台灣家庭在很多層面都形單影孤;不論是公共交通工具、或是博物館、圖書館在內的公共教育設施,帶著小孩的家庭往往必須付出很高的成本才能享受這些資源,在很多地方也往往把優先順序讓給老人,反而家庭並沒有得到相對應的尊重或支持。

四、了解新社會政策的必要性:

       有鑑於集體生命歷程的形態轉變,導致新社會風險的出現,台灣福利發展急需一個新的政策思維,將注意力轉向社會投資告訴我們的啟示。具體而言,這個代表著當代生命歷程去標準化,進而引發在不同歷程階段形態的新社會風險,例如非典型就業的興起、承擔家庭照顧因而必須暫時退出勞動市場等等。政府必須因應各種不同的階段轉變,進而提出有效的因應政策,這便是社會投資改革的微言大義。